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浅析员额法官退出制度的构建
作者:姚侠  发布时间:2018-10-23 16:54:06 打印 字号: | |

2018年3月15日,在最高人民法院举行的《最高人民法院工作报告》系列解读全媒体直播访谈活动中,最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新表示,人民法院将继续深入推进法官员额制改革,推动法官选任工作逐步走向常态化、制度化、规范化。其中,徐家新明确强调:“绩效考核达不到,能力达不到,质效达不到的,必须退出员额。”实际上,最高法院多次提出的法官“有进有出”并非一句空话。过去一年,北京、江苏等多地均出现了数十名法官退出员额现象,初步实现了“法官回归办案本位”的改革初衷。但这种地方法院的零散退出方式并未形成统一的规章制度加以规范,在全局性、保障性以及可操作性上仍旧存在一定欠缺。有鉴于此,笔者试从以下几个方面就员额法官退出制度的构建展开论述。

一、员额法官“退出”制度的由来

从司法实践来看,我国司法改革是分批次逐步进行的。从2014年6月上海、广东、海南等七个省市的第一批司改试点地区逐步推广到2017年的全国各地。试点地区的法院带头探索出了一条符合中国实际的法官入额、晋升、考核制度,为司法改革的全面铺开打下了良好的基础。但遗憾的是,试点地区法院以及后期陆续推行司法改革的全国各地法院仅将目光停留在员额法官的选拔制度等方面,忽视了员额法官的退出制度问题。这当中当然有抓主要矛盾及当前司法环境等主客观因素,但不排除的一方面原因是各地法院对员额法官“退出”制度触及不深,又或者避之不及,唯恐在司法改革掀起高潮的同时因为“退额”所引发的负面效果而影响到大局。其实,大可不必如此惊恐万分,需知最高人民法院就曾在司法改革之初明确提出员额法官动态调整的观点。2017年2月、3月,最高人民法院副院长李少平、最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新就多次发声,“对只拿待遇不愿尽责、担当不够不敢尽责、能力不足不能负责、违纪违规惩戒问责的法官,要及时退出员额”。此举为员额法官的退出制度奠定了基调。

据最高人民法院司法改革白皮书介绍,截止2017年3月初,全国已有28个高级法院(含兵团分院)、360余个中级法院、2600余个基层法院完成员额法官遴选工作,约占全国法院总数的87%,法官人数也由员额制改革前的21万人缩减为12万余人。换句话说,早在2017年,全国绝大多数省份已经出台了关于法官遴选制度的规范性文件,并遴选出了法官。但是,成功入额的法官是否就是一劳永逸的“铁饭碗”,是否有动态的“退出”?这是本文所要研究的初衷。

二、构建员额法官退出制度的必要性

实行法官员额制,凸显了司法改革对“人的因素”的关注,法官员额制度的建立,能够进一步完善以法官为主体、审判为核心的工作制度,真正凸显法官在法院中的核心地位。实行员额法官制的目的就是要让优秀的法官留在法官队伍中,而建立员额法官退出制度可以使专业素质差、道德品质不高、自我要求不严的法官退出行列,确保优质法官精英留在一线办案,倒逼员额法官不断提升自己的综合素质。故构建员额法官退出制度实有其必要性:

首先,构建员额法官退出制度是提高法官整体素质,树立司法公信力的本质要求。无论是欧美国家,还是亚非国家,司法审判都是一项专业性高的“技术活”,它要求法官必须具备详实的法律知识、丰富的社会经验和娴熟的庭审驾驭能力。随着员额制改革的推进,优秀法官得以筛选入额,员额法官有进有出必将倒逼法官工作责任心的提高。

其次,构建员额法官退出制度是提高审判质效,促进司法公正的重要抓手。员额制法官随着工资待遇的提高,较同级别行政机关公务员有着更高的职业认同感和荣誉感。建立员额法官退出制度,加强对法官日常考核,明确员额法官退出情形,一方面会促使他们以更高的责任心对待案件,使案件整体审理质量得到提高,冤假错案逐渐减少;另一方面,员额法官退出制度可以敦促员额法官办案达到既定的数量要求。

再次,构建员额法官退出制度是在法院内部形成竞争激励制度,疏通法官助理晋升通道的内在举措。一般来说,法官助理除开庭外,其他审判活动都会参与,法官助理在员额法官的带领下,耳濡目染,审判经验日益积累,很快就能进入法官角色。员额法官空额从法官助理中选补对法官助理而言既是压力更是动力,有利于法院内部形成良性竞争激励机制。

最后,构建员额法官退出制度是落实司法责任制,保障法官权利的必然要求。“让审理者裁判,由裁判者负责”是司法改革的重要目标,员额法官退出制度是司法责任制的必然结果,那些办案质量差、效率低、效果差的办案法官可能在面临退出员额的同时还可能被追究司法责任。而建立完善的法官员额退出制度可以确保员额法官非因法定程序和法定事由不被免除,对法官起到了职业保障作用。

三、构建员额法官退出制度的可行性

司法实践中,员额法官的退出主要还是从法官的退出来进行规制的,因为法官的退出意味着员额法官的基础不再存在,员额法官也就当然退出。从我国的《法官法》、《法官职业道德基本准则》以及我们党的纪律处分条例等党内法规来看,都涉及法官的惩戒及退出。其中,仅《法官法》就列明了法官被免职的十三种情形。员额法官退出制度比较成熟的上海法院和山西法院就出台了《员额制法官退出制度的意见 (试行)》,明确规定了员额制法官入额后非一劳永逸。这些司法经验为构建员额法官退出制度提供了充分的实践基础,证明了该制度构建具备实践的可行性。笔者结合实践,总结归纳员额法官退出情形如下:

一是办案任务不达标的应退出。根据法官绩效管理考核办法,年度考核连续两年考核不合格的应当退出;年办案数没有达到最低要求的应当退出员额;没有亲自办案的应当退出。这些规定都是针对不能胜任员额制法官工作任务的情形,即不达标。因为,各级法院的员额法官数一般偏紧,办案不达标会加剧案多人少矛盾,也有违司改的初衷,应当优胜劣汰。

二是有一定利害关系的应退出。此举主要针对员额法官的配偶、子女在本地从事律师、司法审计、司法拍卖等职业,有一定利害关系,存在影响案件公正审理可能的,应当退出员额。这种情形的退出有利于防止两者间的利益输送,减少司法腐败的可能。

三是案件审理中存在故意或重大过失的应退出。法官肩负着弘扬社会公平正义的责任,对待每一份判决都要慎之又慎,既要符合法律准则,又要符合道德良心准则。故意或重大过失审判说明该法官已缺乏基本的职业操守,不能认真对待群众利益,难以做到中立审判。

四是多次主动申请辞职的应退出。司法改革的初衷是让那些愿意并且能够从事审判业务的法官脱颖而出,充实到审判执行一线。如果员额法官因各方面原因多次申请辞职,其真实意思表示已经不愿意再从事一线审判执行工作,应当尊重其意愿,及时合理地进行退出安排,而不是违背员额法官的意愿,逼迫或强迫其继续办案。因为被动工作既不符合员额法官制度的设立初衷,也不利于工作效率和质量的提升,还有可能造成案件审理存在瑕疵或枉法裁判。当然,对于主动申请辞职的应当进行离任案件审查,有未结案件、涉诉信访案件或案件投诉未处理完毕的可暂不予离职。

五是工作调动离开法院的或达到法定退休年龄退休应退出。司改后,法院应当设置独立于行政机关的职级管理体系,员额法官从法院调出的,应取消原级别待遇,同时退出员额。一般行政机关公务员退休年龄的规定是女年满55周岁,男年满60周岁。员额法官作为公务员,应当遵守该项规定,其在退休时,就自动丧失了员额法官的身份。

四、构建员额法官退出制度的路径分析

(一)正确界定司法责任,保障员额法官豁免权

“让审理者裁判、由裁判者负责”是司法改革的重大举措,也是本轮司改的核心内容之一。最高院在2015年9月发布的《关于完善人民法院司法责任制若干意见》对责任的含义、追责与免责的情形、追责的程序都作出具体规定。根据该《意见》,所谓的司法责任实际上就是审判责任,具体到司法活动上主要就是违法审判责任。按照《意见》规定,违法审判责任有两种,一种是在审判中故意违反法律规定,另一种是因重大过失导致裁判错误造成严重后果。

虽然《意见》对司法责任的构成要件、免责情形、追责程序作了科学界定,但仍有部分司法人员对司法责任的认识模糊不清,很多人陷入“结果责任”的漩涡,是否属于错案,基本上是看法官作出的裁判是否被撤销或者改判,这是不符合《意见》精神的。还有一种是根据裁判行为追责,是指在对法院的审判人员追责时,不是依据法院作出的裁判是否上诉或再审中被撤销或被改判,而是根据法官在从事审判活动中是否实施了违法行为。如果实施了违法行为,即使该法官审判的案件没有被改判或撤销,也应当追究审判责任。正确界定司法责任,保障了法官非因故意或重大过失适用法律错误、认定事实错误不被追责,确保了司法独立性。

(二)建立规范的员额法官免职程序

在员额法官免职程序中,应当给予当事法官更为完善的救济渠道,明确法官非因法定事由、法定程序不被辞退或者罢免。对于法官涉嫌犯罪以外的违规违纪行为,由本级纪检监察部门调查后,向法官考评委员会提出处理意见,法官考评委员会根据证据材料采取听证形式进行审查,并做出是否处分、如何处分的决定报法官所在地人大备案。同时应明确被调查的法官具有申辩权和提请复议复核权。在追责情形上,需要赋予法官职务豁免权,明晰若法官的行为并未超出自由裁量权范围,只是偶然形成的不合理的决定,并不具备故意或明显过错,则不应该对职务行为承担办案责任。在法官辞职或退休程序上,也需要经过法官考评委员会审查通过,才可以依照公务员法规定依序退休。

(三)成立第三方中立的惩戒机构

建立第三方惩戒机构对法官行为进行评判,是保障法官身份权利的重要手段。在《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》中,最高院就有要求在国家和省一级设立法官惩戒委员会或考评委员会的意思。后来,最高人民法院、最高人民检察院联合印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,该意思得到明确。惩戒委员会由人大代表、政协委员、法学专家、律师、法官及检察官组成。惩戒委员会的工作职责在于根据法院调查的情况依照程序审查认定,并接受当事法官的申诉。由于我们国家党领导一切,有着独立的监察体制,法官因违纪被动退出员额必然会有纪检监察程序的引入,因而还要做好纪检监察程序和法官惩戒程序的衔接。

五、员额法官退出后的保障

(一)工作安排

员额法官退出员额后,可以从事法官助理或书记员工作,也可以在其他内设机构从事管理岗位,但不应当永久剥夺其再次担任法官的权利。一般来说,法官资格不是因为重大原则性错误如违法违纪被免的,在法官员额出现空缺时,只要符合任免条件,具备竞争法官员额资格,仍然可以竞选员额法官。这样才有利于建立起整体的竞争制度,提高案件审理质效,激起曾经被免者的斗志。

(二)福利待遇

优厚的福利和退休金是法官职业保障的重要部分,它不但能提升了法官职业的的尊容,还会形成了巨大的社会吸附效应。根据我国实际情况,可以考虑采取以下两个措施:一是建立退休金制度。法官退休时如未因违法受到处分,可以拿到全额工资还可以按其工资一定比例支付退休金。二是完善退休年龄制度,可以考虑将男女退休年龄确定为65周岁。

六、结语

在今年3月11日,李少平副院长接受媒体采访时表示,最高人民法院已经着手制定有关文件,其中一项重要内容就是明确员额退出情形和程序,对于司法能力不适应、办案绩效考核不达标的员额法官,要求及时退出员额,推动构建员额“有进有出”的常态化运行机制。笔者期待司法改革的明天更美好。

责任编辑:歙研